Условия о платежах на развитие инфраструктуры повсеместно включаются в инвестиционные договоры и договоры аренды земельных участков. Но не утихают споры о правомерности взимания этих платежей. На сегодняшний день поступление в бюджет денег от застройщика не гарантирует расходование средств на развитие городской инфраструктуры.
По практике
Платежи могут существовать как в денежной, так и в натуральной форме. В Москве инвестиционные договоры зачастую предусматривают денежную «компенсацию городу за инженерную, транспортную и социальную инфраструктуру» либо обязанность инвестора построить школу или детский сад, обязанность передать городу часть помещений в построенном объекте и т. п. обременения. В Подмосковье та же картина. Например, в Лобне на инвестора по договору была возложена обязанность построить детское дошкольное учреждение, общеобразовательную школу, поликлинику, пожарное депо, а также передать 5% площади квартир в строящемся жилом комплексе городу.
В свою очередь, субъект РФ или муниципалитет, заключая подобные договоры, обычно берет на себя обязательство оказать необходимое содействие в реализации проекта по вопросам, находящимся в его компетенции. Например, выдать разрешение на строительство, утвердить документацию по планировке территории и т. п.
У муниципалитетов есть потребность в развитии социальной, транспортной, коммунальной инфраструктуры там, где строятся новые объекты. Отнесение расходов именно на инвестора, который, в свою очередь, получит прибыль при реализации проекта, включающего элементы этой инфраструктуры, вполне оправданно.
Тем не менее в настоящее время вызывают вопросы правовая природа (правомерность) таких платежей и законодательство, регулирующее отношения с инвесторами.
По закону
Споры неизбежны, но не часто доходят до суда. Инвестору невыгодно портить отношения с местными властями, поэтому в большинстве случаев он не рискует и исполняет возложенные на него обязанности в полном объеме, так как от этого напрямую зависит успешная реализация проекта. Тем не менее за 2013 г. в Москве и Московской области было разрешено около десятка подобных споров. Два было рассмотрено президиумом Высшего арбитражного суда РФ, что говорит об актуальности затронутой проблемы.
Существуют разные мнения по вопросу о правовой природе указанных платежей и возможности их взыскания с инвестора в судебном порядке. Все они могут быть сведены к двум основным подходам. Первый — платежи на развитие инфраструктуры имеют фискальную (налоговую) природу. Сторонники данного подхода обращают внимание на то, что инвестор в действительности не действует добровольно, принимая на себя обязанность по выплате подобных платежей, и не находится в отношениях равенства с субъектом РФ или муниципалитетом, с которыми он заключает соответствующий договор. Очевидно, что публично-правовое образование способно оказать большее влияние на определение договорных условий, чем инвестор.
Фактически инвестор платит за совершение публично-правовым образованием в его пользу юридически значимых действий, что соответствует определению налогового сбора. Если признать, что платежи на развитие инфраструктуры имеют налоговую природу, тогда обязанность по их уплате должна быть предусмотрена в Налоговом кодексе РФ, до этого момента их взимание с инвестора является незаконным. Произвольное определение размера таких платежей вне каких-либо критериев не допускается.
Второй — платежи на развитие инфраструктуры имеют гражданско-правовую природу. Сторонники данного подхода ссылаются на принцип свободы договора: поскольку инвестор добровольно принимает на себя обязанность заплатить за инфраструктуру, он должен ее исполнить. Мнения относительно того, как квалифицировать данную обязанность (как обязанность по уплате арендной платы, дарение или обязанность особого рода), расходятся. Вместе с тем от правовой квалификации зависит применение тех или иных положений закона к указанным отношениям. В частности, возможность применения положений гражданского законодательства, из которых следует право инвестора приостановить выплату в случае нарушения встречной обязанности предоставить земельный участок под строительство.
По суду
ВАС РФ неоднократно обращался к проблемам взаимодействия публично-правовых образований и инвесторов при реализации инвестпроектов. В постановлениях президиума ВАС от 11.10.2011 № 5495/11, от 5.02.2013 № 12444/12 и от 24.09.2013 № 4606/13 высказана точка зрения, что установленные в договоре обязанности инвестора по перечислению в бюджет вытекают из свободы договора, такие условия не противоречат действующему гражданскому законодательству. То есть предусмотренные в договоре платежи на развитие инфраструктуры могут быть взысканы в судебном порядке.
Несмотря на споры среди специалистов, в настоящее время складывается единообразная судебная практика, согласующаяся с позицией ВАС РФ. Арбитражные суды Москвы и Московской области удовлетворяют иски уполномоченных органов власти о взыскании таких платежей с инвесторов (постановление ФАС Московского округа от 26.11.2012 по делу № А40-10496/12-29-92, постановление ФАС Московского округа от 18.01.2012 по делу № А40-24376/11-54-159), такой же практики придерживается Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области (постановление ФАС Северо-Западного округа от 5.03.2013 по делу № А56-8984/2012).
Не подарок
Вероятно, в условиях отсутствия системного законодательного регулирования суды пытаются «узаконить» платежи на развитие инфраструктуры, усматривая в них социальную значимость. Однако такая позиция вызывает ряд вопросов.
Допустимо ли ставить совершение органом власти действий, обязанность совершения которых возложена на него по закону, в зависимость от уплаты инвестором платежей на развитие инфраструктуры? Что предоставляет субъект РФ или муниципалитет инвестору взамен? Эти платежи не являются дарением, поскольку инвестор очевидно не желает одарить тот или иной город. Это признает и ВАС РФ, обращая внимание на то, что уплата денежных средств на развитие инфраструктуры обусловлена не стремлением осуществить дарение денежных средств в общеполезных целях, а строительством объекта недвижимого имущества, следствием которого является увеличение нагрузки на инфраструктуру города и необходимость формирования в бюджете муниципального образования доходов (постановление президиума ВАС РФ от 24.09.2013 № 4606/13). Тем не менее вопрос о встречном предоставлении ВАС РФ оставляет открытым. Если речь идет не о дарении, то инвестор, обязавшийся построить в пользу муниципального образования школу или поликлинику, исходя из общих положений гражданского законодательства должен за это что-нибудь получить. Иное необъяснимо с позиций свободы договора, а в существующее гражданско-правовое регулирование не вписывается.
Кроме того, на сегодняшний день размер дополнительных платежей не обусловлен ни обязанностью местных властей обеспечить создание инфраструктуры определенного качества и к определенному сроку, ни стоимостью ее создания, ни увеличенной в связи с созданием инфраструктуры ценой недвижимости. Ко всему прочему взимаемые платежи зачастую вообще никак не связаны с реализуемым проектом. На практике размер дополнительных платежей определяется произвольно органами власти и служит средством наполнения бюджетов без привязки к конкретным мероприятиям по созданию или улучшению инфраструктуры. Именно так на сегодняшний день обстоят дела в Москве и Санкт-Петербурге, где платежи на развитие инфраструктуры составляют определенную статью доходов бюджета, которая никак не увязана с конкретными расходами на эти цели.
За рубежом были найдены более взвешенные решения, позволяющие соблюсти частный и публичный интересы. Например, в некоторых странах устанавливаются специальные сборы, которые налагаются на собственников недвижимого имущества при увеличении его стоимости в связи с инфраструктурными улучшениями, произведенными местными властями, т. е. такие сборы носят строго компенсационный характер, они экономически обоснованны и непосредственно связаны с реализуемым инвестиционным проектом.
Полагаем, что установление дополнительных платежей обоснованно, но они не должны существовать в том виде, в котором они существуют в настоящее время.
Материалы рубрики «Точка зрения» могут не совпадать с позицией редакции.