Градостроительство стало самой динамичной сферой законотворчества в РФ и СПб. Юристы и архитекторы собрались за круглым столом «ДП», чтобы обсудить проблемные точки.
Градостроительные нормы сегодня меняются так стремительно и бессистемно, что даже юридические департаменты крупных застройщиков вынуждены проявлять чудеса бдительности, чтобы доверенные им инвестпроекты не потерпели крах из — за неожиданно новых ограничений. «Деловой Петербург» собрал архитекторов и юристов за круглым столом, чтобы обсудить первые впечатления от последних изменений в градостроительном законодательстве России в целом и Петербурга с Ленобластью в частности.
Вера Рябова — старший юрист практики недвижимости и градостроительства юридической компании Rightmark Group
Очень животрепещущий для всех застройщиков вопрос — это введение согласования внешнего архитектурно — градостроительного облика жилых объектов. Неоднозначная процедура. Градостроительным кодексом РФ она не предусмотрена, но на практике уже существует в ряде регионов, например в Москве и Московской области.
В Петербурге это согласование пока не осуществляется, поскольку его процедура еще должна быть разработана законом Петербурга, который уже прошел первое чтение, но ожидать его принятия можно не ранее октября… Проектом предлагается передать исполнительному органу власти, определенному правительством города, согласование архитектурного облика объектов в сфере жилищного строительства. Предлагается согласовывать фасадные решения, высоту, местоположение в окружающей застройке. По понятным причинам не будут согласовываться объекты культурного наследия, ИЖС и линейные объекты, поскольку это своеобразные объекты недвижимости. Также этот закон не распространяется на согласование облика нежилых объектов: бизнес — центров, технопарков… хотя не очень понятно почему, ведь в той же Москве согласовываются все объекты.
Возможно, это некий пробный камень. Введение этой процедуры в отношении жилья давно планировалось и обсуждалось. Оценивая проект закона, можно сказать, что идея согласования сама по себе достаточно здравая… Введение согласования позволило бы упорядочить хаотичную жилую застройку, сформировать единый стиль новых кварталов или хотя бы приблизиться к этому. Но по существу это возможно, только если согласовывать проекты будут люди, имеющие специальное образование, то есть как минимум являющиеся архитекторами. В Москве это делает Архитектурный совет города. В Петербурге это будет, скорее всего, КГА, хотя, на наш взгляд, лучше было бы поручить это согласование градсовету при правительстве.
Еще одна проблема — никаких четких критериев согласования, критериев отказа в согласовании в проекте закона не предусмотрено. В этом случае возникнет проблема, схожая с той, которая сложилась при согласовании рекламных конструкций, когда КГА отказывает в согласовании их размещения из — за «несоответствия внешнему архитектурному облику сложившейся застройки города». Определение этого несоответствия отдается на усмотрение КГА, и, как показала практика, оспорить такой отказ в суде крайне тяжело.
К чему все это приведет? В проекте законе есть очень важный момент: согласование должно быть получено до выдачи градплана участка. Явно видно, что это согласование будет одним из инструментов давления на застройщиков. Не получив градплана, застройщик не сможет легитимно строить. Градплан не выдадут, пока он не согласует внешний облик объекта, хотя из Градостроительного кодекса РФ четко вытекает, что орган власти обязан выдать градплан заинтересованному лицу без всяких условий. Соответствующие разъяснения были на федеральном уровне. Но практика, вероятно, будет складываться по — другому.
Виктория Цытрина — директор юридического департамента ГК «Эталон»
Как юрист застройщика, который годами видит динамику в градостроительном законодательстве Петербурга, могу сказать: сейчас очень сложно говорить, что выстроилась какая — либо понятная и стройная система, по причине слишком частого изменения нормативной документации в градостроительной сфере. Она не только постоянно меняется, но и подвержена субъективизму, существует много административных барьеров, лишних процедур.
При такой частоте изменений правил игры застройщику крайне трудно что — либо планировать. И это, в свою очередь, невозможно объяснить инвесторам. А ведь полный жизненный цикл даже небольших девелоперских проектов — 5 — 10 лет. Отсутствие четкого планирования может отпугнуть инвесторов, причем как отечественных, так и зарубежных. При этом постоянно говорится о повышении инвестиционной привлекательности нашего всеми любимого города.
Мое отношение к архитектурно — градостроительному согласованию облика строящегося здания — это чистой воды субъективизм. Почему это должен решать один человек? Город не может выглядеть одинаково и так, как считает конкретный архитектор. Петербург постоянно растет, видоизменяется, при этом, бережно относясь к своему наследию, продолжает развиваться. Все архитектурные особенности городов Европы сформировались вопреки: Эйфелева башня считалась крайне неудачным проектом, и ее долго критиковали, а теперь это символ города. А сколько критиковали лондонский «корнишон», сколько было опасений на этот счет? Я соглашусь: в зоне исторической застройки согласование нужно. Но серый пояс можно и нужно застраивать и менять, и в этой ситуации слушать мнение одного конкретного архитектора — слишком большой риск для застройщика.
Я смотрела список диссонирующих объектов, и мне, например, очень нравится «Лидер Тауэр». Все на него ориентируются. Даже таксисты говорят: люблю вечером ездить в аэропорт, чтобы посмотреть, как картинки меняются. При этом он дал колоссальное развитие району пл. Конституции. Но если бы сейчас этот проект отправили на согласование и конкретный человек сказал бы: «Нет, мне не нравится, это не соответствует образу Петербурга» — то так ничего этого и не было бы. Должна быть конкретная система критериев архитектурно — градостроительного соответствия, а также возможность профессионального или даже общественного обсуждения в случае, если инвестор не согласен с вынесенной оценкой.
Группа компаний «Эталон» имеет собственный опыт по сносу двух этажей как «портящих открыточные виды Петербурга», и я как юрист до сих пор не могу понять, как можно такие формулировки считать юридически обоснованными. Поэтому еще раз подчеркну, что согласование абсолютно всех проектов одним человеком — это путь к торможению и новых проектов, и привлечения инвестиций в Петербург.
Владимир Аврутин — заместитель генерального директора по градостроительной деятельности ООО «Институт территориального развития»
Градостроительство сейчас — самая динамичная сфера законодательства. Ни в одной другой сфере нет такого количества состоявшихся в последние годы и планируемых изменений. Генплан только поправили, а уже через 3 года будет новая версия. После внесения изменений в генплан сложилась правовая коллизия: генплан уже изменился, а правила землепользования и застройки (ПЗЗ) остались прежними. В связи с этим есть целый ряд территорий, по которым существующие ПЗЗ не соответствуют измененному генплану. Далее — тема охраны объектов культурного наследия. Только недавно была принята новая редакция 820 — го закона СПб о зонах охраны. Сейчас уже активно идет работа по новой редакции. В ее составе ожидаются существенные уточнения и детализация требований режимов зон охраны. Тема исторического поселения. Здесь тоже коллизия: у Петербурга как исторического поселения не установлены границы, и весь город по умолчанию относится к историческому поселению. Несколько лет назад с подачи губернатора был установлен мораторий на реализацию этого закона. Но срок его действия уже закончился, а границы так и не установлены. Работа над ними идет, но пока документация по всей территории города (включая Купчино, Шушары и т. д.) направляется на согласование в Минкультуры.
Следующий важный документ — региональные нормативы градостроительного проектирования. Они приняты в городе год назад и весьма несовершенны. Не успели они начать работать, как в связи с изменением федерального законодательства готовится их новая редакция. Она пока мало отличается от предыдущей, но, думаю, в процессе доработки изменится в лучшую сторону.
Городские власти не раз предпринимали попытки упорядочить и упростить процедуру согласования градостроительной документации. Последняя состоялась совсем недавно. Но в ней вместо ожидаемого упрощения появилась масса новых согласующих организаций, а единого окна как не было, так и нет. Застройщик — интересант должен самостоятельно получать согласования документации во всех организациях и только потом сдавать ее на проверку в КГА. Теперь застройщики свои надежды связывают с приходом нового вице — губернатора, курирующего строительство. Возможно, ему наконец удастся скрестить ужа с ежом и реализовать в Петербурге требования федерального законодательства по кардинальному упрощению административных процедур в сфере строительства.
И наконец, последняя из ожидаемых в ближайшее время новаций в сфере градостроительства — это необходимость согласования у главного архитектора города внешнего облика зданий в сфере жилищного строительства. Закон о порядке такого согласования уже принят в первом чтении. Пока это в значительной степени субъективное согласование, зависящее от вкусов и предпочтений главного архитектора. При этом предполагается, что раз один из архитекторов назначен на должность главного, то он уж точно знает, что есть хорошо и что и как может строиться в нашем городе.
А если он в чем — то засомневается, то может призвать на помощь градсовет, чтобы другие уважаемые архитекторы ему посоветовали, как относиться к этому объекту. Этот закон — попытка повысить роль главного архитектора, вернуть ему часть утраченных ранее полномочий. Это же Петербург, а не какой — нибудь райцентр. Здесь всегда была велика роль личности главного архитектора. Если мы зайдем в Белый зал КГА, там висят их портреты: каждый из них — это целая эпоха, определившая облик целых районов города. Это были личности, Градостроители с большой буквы. Но тогда у нас была другая страна, в которой воля царя, первого секретаря обкома партии и главного архитектора являлась, по сути, главным законом развития города, причем прямого действия. Сейчас реализовать этот закон, если он не наполнится объективными критериями принятия решений, будет весьма непросто.
Произошедшие и ожидаемые изменения градостроительного законодательства носят отнюдь не косметический характер. Каждый из этих документов уже оказывает и еще окажет сильное влияние не только на тех, кто строит или собирается строить, но даже на тех, кто просто владеет участком и эксплуатирует здания на нем. Поэтому всем реальным и потенциальным участникам градостроительной деятельности надо держать руку на пульсе и в случае необходимости отстаивать свои интересы: вносить свои предложения и поправки.
При этом важно обратить внимание на то, что поправки, чтобы они имели больше шансов быть принятыми, должны быть обоснованными. В их подготовке должны принимать участие не только сами интересанты, но и градостроители, которые смогут грамотно и профессионально изложить суть желаемой поправки и подготовить необходимые обосновывающие материалы к ней, а также юристы, которые будут сопровождать ее на всех этапах рассмотрения и принятия.
Ирина Мошнякова — руководитель отдела недвижимости и инвестиций ООО «Институт проблем предпринимательства»
У меня как юриста вызывает удивление, почему и на уровне города, и на федеральном уровне обойден вниманием правовой режим нежилых зданий. В частности, правовой режим общего имущества. Что касается жилья, то проработан специальный Жилищный кодекс.
Что касается нежилых зданий — и в сфере строительства, и в сфере эксплуатации — здесь существует достаточно много вещей, но никакого системно проработанного правового акта нет. И это для меня непонятно, потому что идет активное строительство как жилья, так и объектов нежилого назначения. Они представляют интерес, потому что создают облик города. Непонятно, почему даже в проектах будущих законов этому не уделено должного внимания. Почему на федеральном уровне не заложен механизм для принятия соответствующих решений?
У нас в федеральном законодательстве вообще нет понятия «нежилое помещение», оно есть только в государственном кадастре недвижимости. Если речь идет о нежилом здании, где несколько собственников, а это довольно распространенная ситуация, то режим общей долевой собственности не ясен, вопрос решается исключительно на уровне правоприменительной практики, в судах. Те недавние поправки, которые были в Градостроительном кодексе, не коснулись данного вопроса, хотя проект такой был. Статья 130 предусматривала в проекте, что нежилые помещения будут выделены как отдельный объект недвижимости, так же как существуют жилые помещения в жилищном законодательстве. Пока законодатель не пришел к выводу о необходимости такой нормы. И в результате правовой режим долевой собственности — это те насущные вопросы при эксплуатации имущества при разделении первичного и вторичного объекта недвижимости — пока решается только судебной практикой.
Хотелось бы также сказать о перераспределении полномочий. Неудобно работать застройщикам. Строим для людей, для потребителей, а обращаются инвесторы, для которых тоже очень важно понимать, что к чему. Это раньше приходили и спрашивали: «Где тут у вас касса?» Сейчас пытаются привлечь юристов. Они пытаются понять, насколько законно строительство. Особенно в Ленинградской области — в Петербурге мы почти уже не сталкиваемся с этими вопросами. Многие стройки, особенно до перераспределения полномочий, представляли собой крайне рискованные объекты.
Были ситуации, когда юристы не могли помочь, потому что официально есть все документы, даже разрешение на строительство, но спустя некоторое время проходит суд, и это разрешение на строительство отменяется, потому что отменяются базовые документы, на основании которых оно было получено. Это происходило потому, что был конфликт между правительством Ленобласти и некоторыми муниципальными образованиями, которые делали что хотели и у которых были соответствующие полномочия. Надеемся, что перераспределение устранит неприятности.
Ольга Морозова — генеральный директор ООО «Градостроительные решения»
Любое нововведение всегда вызывает вопросы и опасения, но это нормально. Самое важное — всегда быть начеку. Больше того, ни один законопроект не рождается за ночь. Начиная работу над проектами, мы стараемся предусмотреть все возможные риски и варианты выхода из них.
Занимаясь объектами, по которым требовались поправки в генеральный план города, мы начинали заранее и готовили серьезные обоснования, без которых, я считаю, невозможна реализация таких непростых задач. Это не просто заявка в КГА «хочу другую зону».
Такую же работу мы сейчас начали для внесения изменений и приведение в соответствие по зонам ПЗЗ. Отрадно видеть, какая работа сейчас ведется в Петербурге для того, чтобы в будущем генеральный план стал основой комфортного проживания в нашем городе на годы вперед. Да, частые перемены законодательства — это, безусловно, сложность. Но мы живем в то время, когда необходимо сделать задел на будущее, исправить ошибки прошлого. Мы должны думать о наших детях, внуках и правнуках, чтобы документы были составлены не на год — два, чтобы учитывались такие важные моменты, которые мы упускали ранее: экология, социальная инфраструктура, промышленное развитие.
Автор: Павел Горошков
Источник: газета «Деловой Петербург» №, стр.